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09/10/2011

En matière de piraterie, le phénomène du Golfe d'Aden par la publicité faite autour de son brusque avènement a masqué les autres.

Le Japon et la lutte contre la piraterie internationale : Golfe d’Aden et détroits d’Asie du Sud-Est

28 septembre

Par Edouard Pflimlin, chercheur associé à l’IRIS

L’action du Japon contre la piraterie maritime s’inscrit dans le cadre de la politique internationale de l’Archipel et son affirmation sur la scène régionale et mondiale. Elle a connu une très grande visibilité à partir de 2009. En effet, les actes de piraterie se multipliant dans le golfe d’Aden, au large de la Somalie, « le ministre de la défense Hamada Yasukazu a ordonné, en mars 2009, le déploiement de deux destroyers pour protéger des navires battant pavillon japonais, transportant des nationaux ou des marchandises japonaises ». « Le 19 juin 2009 a été adoptée une loi permettant aux garde-côtes et aux forces d’autodéfense (l’armée japonaise) de défendre des navires civils tant japonais qu’étrangers, que ces derniers transportent ou non des marchandises japonaises. Les FAD sont appelées à intervenir par le ministre de la défense et le premier ministre en cas de « besoins particuliers », si les garde-côtes, ne peuvent repousser les pirates.

 

Ce sont bien des bâtiments des FAD qui sont déployés dans le golfe d’Aden. Elles sont autorisées à tirer si les pirates n’obtempèrent pas à un ordre d’immobilisation et « approchent dangereusement(1) ». Cette loi a plusieurs spécificités. « Elle se contente de mentionner la charte des Nations unies. Elle ne comporte pas comme les précédentes de limite temporelle ou géographique (un déploiement peut être autorisé sur le fondement de cette loi en haute mer, dans la mer territoriale ou dans les eaux intérieures). Elle assouplit l’usage que les FAD peuvent faire de leur arme en l’admettant pour la première fois en vue de l’accomplissement de la mission dont elles sont chargées… ». On s’écarte donc de l’usage des armes en situation de légitime défense, fondement de l’action des FAD, selon l’article 9 de la Constitution japonaise. Cette loi participe aussi de l’internationalisation de l’action des FAD. Reste toutefois interdit le déploiement armé sur le territoire d’un pays tiers sans son consentement. Toutefois, deux ans plus tard est entrée en service une base des FAD à Djibouti, le 1er juin 2011. Une première depuis la Seconde guerre mondiale.

Depuis 3 ans d’importants changements ont affecté le Japon dans sa lutte contre la piraterie ayant des conséquences sur ses capacités d’engagement sur la scène internationale. Le 21 juillet 2011, le Japon a d’ailleurs étendu pour un an sa mission anti-piraterie au large de la Somalie.

La « scène somalienne » a toutefois éclipsé l’autre champ d’action du Japon en matière de lutte contre la piraterie, qui a ses spécificités aussi et ses limites : le détroit de Malacca et plus généralement l’Asie du Sud-Est. Or au moins trois raisons justifient de s’y intéresser plus en détails. D’une part, la piraterie dans cette zone du monde, bien qu’inférieure à celle au large de la Somalie, repart à la hausse depuis 2009. Elle s’inscrit dans un contexte de recrudescence mondiale de la piraterie. D’autre part, cette zone est vitale pour le commerce régional et mondial. Enfin, le Japon y joue un rôle moteur face à la piraterie, non sans contraintes, et cela depuis plusieurs années.

Développement de la piraterie dans une zone vitale pour le Japon

Les actes de piraterie sur les mers du monde sont en forte hausse et les pirates, armés jusqu’aux dents, se montrent de plus en plus audacieux et violents, indique un rapport international publié jeudi. Sur les six premiers mois de 2011, les bandits des mers ont mené 266 attaques dans le monde, contre 196 au cours de la même période en 2010, précise un rapport du Bureau international maritime A eux seuls, les pirates somaliens ont réalisé 60% de ces attaques. Mais, 50 incidents ont été enregistrés dans les six premiers mois de l’année en Indonésie, en Malaisie, dans le détroit de Singapour et en mer de Chine du sud.

La piraterie s’accroît dans la région. Selon le rapport semestriel du centre d’information du ReCAAP sur « la piraterie et les attaques armées contre les navires en Asie(2) », « un total de 82 incidents de piraterie et d’attaque armée contre des navires ont été rapportées durant la période de janvier à juin 2011. Dans l’ensemble, il y a eu une hausse significative du nombre d’incidents rapportés durant cette période comparée à la même période au cours des quatre dernières années (janvier-juin de 2007-2010) ». Cela représente une hausse de 14 % comparée à janvier-juin 2010 où il y avait eu 72 incidents, et une augmentation de 67 % comparée à la même période de 2009 où 43 incidents avaient eu lieu. Jusqu’à cette date, le nombre d’incidents avait décru : 50 de janvier à juin 2007, 45 de janvier à juin 2008.Ces incidents se concentrent surtout sur l’Indonésie et le détroit de Malacca, ainsi qu’en Mer de Chine méridionale.

Or cette région est une zone vitale pour le commerce mondial, notamment les détroits de Malacca et de Singapour. “Le détroit de Malacca commande une route de navigation pour près de soixante pour cent du commerce mondial ainsi que l’une des voies d’eau les plus fréquentés au monde avec plus de soixante mille navires par an(3) ». Et, la piraterie dans le détroit de Malacca a été pénétrée par des organisations terroristes telles que la Jemaah Islamiyah(4) ».C’est une voie maritime vitale pour le Japon. Le Japon manque d’énergie et doit importer du pétrole du Moyen-Orient, et ce pétrole passe inévitablement par le détroit de Malacca. Ayant 50 % de ses ressources énergétiques et quelque 90 % de son pétrole en provenance du Moyen-Orient, « il y a beaucoup de raisons pour le Japon d’être préoccupé par ce détroit du fait de la piraterie et des attaques maritimes(5) ».

Les actes terroristes en Asie du Sud qui ont eu lieu à la fin des années 1990 et début des années 2000 ont sensibilisé les gouvernements d’Asie du Sud aux menaces pesant sur la sécurité maritime. Ils ont démontré les capacités des groupes terroristes de l’Asie du Sud à mener des attaques en haute mer. La coopération en matière de sécurité dans l’Asie du Sud s’est alors rapidement accélérée. Plusieurs nouvelles dispositions ont été créées et une coopération renouvelée avec le Forum régional de l’ASEAN (ARF) en 2003 pour combattre les menaces de piraterie et les autres questions maritimes et un programme de travail pour mettre en œuvre le « Plan d’action de l’ASEAN » pour lutter contre les crimes transnationaux.

Les États du littoral de cette zone sensible, notamment Malaisie, Singapour et l’Indonésie en 2004, ont pris une mesure de sécurité décisive pour combattre la menace de la piraterie ainsi que les menaces non traditionnelles sur la sécurité maritime. En Juillet 2004, ces trois Etats ont signé un accord sur la coordination des patrouilles conjointes le long du détroit de Malacca et l’ « Opération Malsindo" a été établie. Les patrouilles trilatérales coordonnées ont été mises en œuvre.

Un rôle moteur du Japon

Dans cette dynamique de renforcement de la lutte contre la piraterie dans cette région, le Japon a joué un rôle moteur. Dès le milieu des années 1990, les inquiétudes liées à la piraterie ont déclenché un changement dans les politiques du Japon en la matière. Il s’est ainsi engagé à un effort important visant à mener une action de coopération régionale pour éradiquer la menace de la piraterie en Asie du Sud. Ses premières initiatives n’ont eu qu’un succès mitigé, l’une d’elles était de planifier des patrouilles multinationales dans les eaux territoriales et internationales, un multilatéralisme rejeté par certains Etats. Cependant, au niveau bilatéral, les initiatives japonaises ont assez bien réussi. Le Gouvernement japonais s’est fondé sur deux principes de base pour établir ses propositions et ses politiques. Mener une coopération au plan mondial en abordant les problèmes de piraterie dans le cadre de réunions liées à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, promotion de l’adhésion d’autres pays aux conventions connexes, telles que la Convention pour la répression des actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (Convention de Rome), promotion de la coopération avec l’Organisation maritime internationale (OMI), etc... Cette volonté de légitimation internationale a permis d’appuyer l’action au plan régional, la coopération en Asie. Le Japon a donc mis en place les politiques spécifiques s’appuyant sur les axes suivants pour promouvoir la coopération entre les pays asiatiques :
- étude de l’élaboration d’un accord de coopération régionale sur les mesures anti-piraterie
- maintenir la dynamique contre la piraterie en abordant ce problème lors des rencontres internationales avec l’ASEAN + 3 (Japon, Chine, Corée du Sud) et en appelant à la signature de la Convention de Rome
- soutien aux mesures contre la pauvreté dans les régions où les actes de piraterie surviennent
- appui au renforcement de l’auto-protection par les armateurs (coopération avec les associations nationales d’armateurs dans les pays de l’ASEAN par exemple)

Une des initiatives phares est celle qui a visé à améliorer « la collecte d’informations et leur partage. 16 pays membres incluant ceux de l’ASEAN et le Japon, la Corée du Sud, la Chine, l’Inde, le Bangladesh et le Sri Lanka ont signé l’Accord régional de coopération sur la lutte contre la piraterie et l’attaque armée contre les navires en Asie (« Regional Cooperation Agreement on Anti-Piracy » ou « ReCAAP ») en novembre 2004. Le gouvernement du Japon dirigé par le Premier ministre Junichiro Koizumi avait proposé dès 2001 au sommet de l’ASEAN + 3 à Brunei cet accord. Le ReCAAP est la première mesure anti-piraterie mise en œuvre au niveau de gouvernement à gouvernement, il encourage le partage d’informations, la mise en place de capacités anti-piraterie, et a conduit à la création du Centre de partage d’information à Singapour.

Une action civile dans l’intérêt stratégique du Japon

L’action du Japon a porté principalement sur la coopération civile plutôt que sur la coopération militaire et Tokyo s’est abstenu d’utiliser les forces d’autodéfense maritimes (la « marine de guerre » japonaise, MSDF) dans la région autrement que pour des missions de secours comme l’aide humanitaire après les tsunamis dans le détroit de Malacca en 2004. En effet, le passé militariste japonais reste toujours une préoccupation des pays de la région. Compte tenu de l’occupation militaire par le Japon de ces pays pendant la Seconde Guerre mondiale, l’activité par des forces militaires japonaises dans ce domaine est une question hautement sensible. Par ailleurs, la réflexion au sein des MSDF a eu tendance à se concentrer sur les menaces plus traditionnelles dans la région d’Asie, menaces militaires directes telles que celles des missiles nord-coréens. Dans ce contexte, la JCG, qui existe depuis soixante ans, est capable de fournir aux pays de la région en particulier du détroit son expertise dans le traitement des menaces liées à la piraterie. Les trois États du littoral comprenant la Malaisie, Singapour et l’Indonésie ont vu la JCG les aider dans de nombreux programmes de renforcement des capacités effectives contre la piraterie. Mais l’activité ne s’est pas limitée à ces Etats. L’activité de la JCG, qui avait connu un essor en 2002 en Asie du Sud-Est avec un programme quinquennal d’entraînement de la Garde Côtière des Philippines, et s’est ensuite développée rapidement. « La JCG a été active – et bien accueillie – loin des îles japonaises, notamment en Inde, une nation que Tokyo a assidûment courtisé pour contrebalancer la puissance chinoise(6) » Ce qui montre d’ailleurs que la coopération sécuritaire contre la piraterie peut aussi servir les intérêts et ambitions stratégiques du Japon. Un moyen d’affirmer son influence régionale… Des patrouilles conjointes ont inclus les Philippines et Singapour en 2008. L’avantage d’utiliser les garde-côtes japonais est que, bien que ceux-ci soient en réalité une force paramilitaire, ils ne dépendent pas du ministère de la défense japonais (qui existe formellement depuis 2007). Son activisme est dès lors perçu comme civile et non militaire, ce qui rassure Etats et populations. L’interventionnisme du Japon n’est pas donc simple.

L’action du Japon plutôt bien perçue

L’étude de la question sur le détroit de Malacca est éclairante(7). L’augmentation des incidents de piraterie dans le détroit de Malacca depuis 1997 - 1998 en raison de la crise économique asiatique a entraîné une augmentation de l’aide japonaise aux efforts contre la piraterie, dont on a évoqué quelques aspects. La position des principaux Etats concernés sur cette zone précise : Singapour, Thaïlande et Indonésie, n’est pas homogène, ce qui complique la coopération entre eux et avec d’autres partenaire comme le Japon, même si l’aide japonaise est en général bien acceptée.

Il reste que les revendications de respect de sa souveraineté par l’Indonésie, mais aussi d’autres pays proches comme la Malaisie, continuent de poser une limite majeure à la coopération multilatérale. Par ailleurs, les différends territoriaux maritimes des pays d’Asie du Sud-Est(8) « sont dommageables à la coopération contre la piraterie, ce qui entraîne plus d’attaques des pirates(9) ». « L’accord ReCAAP encourage les échanges d’information pour combattre la piraterie. Mais le ReCAAP n’est pas obligatoire et contraignant ». Aussi de nombreux Etats, incluant la Chine et des pays de l’ASEAN, veulent une réponse plus forte. Singapour a soutenu une aide internationale étendue contre la piraterie, mais l’Indonésie et la Malaisie s’y opposent. Une ASEAN unie serait bien placée pour lutter contre la piraterie, mais elle fait face à d’autres problèmes. » En particulier les différends territoriaux en Mer de Chine Méridionale, qui limitent les possibilités d’une coopération efficace.

Que peut faire le Japon pour améliorer la situation contre la piraterie dans la région ?

Comme le montre une étude sur les leçons à tirer des mesures prises contre la piraterie dans le détroit de Malacca(10), la lutte efficace contre cette menace passe aussi par un « meilleur contrôle des Etats (et de l’administration) sur les régions concernées par la piraterie », par « des patrouilles intensifiées à travers une architecture d’Etats régionaux », et par « un soutien international ».Dans ce dernier domaine, souligne l’expert Andreas Graf « le soutien technique et financier par les Etats-Unis, le Japon, la Chine, l’Inde et l’Australie a permis aux Etats riverains d’investir pour améliorer leurs capacités à faire appliquer la loi en mer ». Andreas Graf souligne que les facteurs qui limitent l’action contre la piraterie tiennent aux préoccupations des Etats de protéger leur souveraineté et aux manques de mesures à long terme pour remédier aux racines de la piraterie comme la pauvreté ou l’état d’abandon des régions concernées. Or, globalement, l’assistance du Japon à la sécurité maritime en Asie du Sud-Est, on l’a vu, favorablement perçue par les États bénéficiaires. Malgré certaines lacunes dans ses programmes d’aide et le fait de se concentrer sur le détroit de Malacca, l’assistance du Japon au renforcement des capacités dans la région cadre bien avec les priorités générales de sécurité maritime des gouvernements d’Asie du Sud. Elle est perçue comme moins intrusive par exemple que l’aide américaine. Le renforcement de cette coopération est manifeste avec plusieurs Etats encore récemment. Ainsi en juin 2011 le Premier ministre japonais Naoto Kan et le président indonésien Susilo Bmabang Yudhoyono se sont mis d’accord pour renforcer le partenariat stratégique en organisant régulièrement des discussions gouvernementales sur les questions politiques, économiques et de sécurité et pour renforcer la sécurité maritime dans la région d’Asie. Cela concerne les différends territoriaux mais aussi la piraterie(11). Notons que la coopération se renforce aussi avec des Etats proches de la zone abordée ici comme l’Inde, qui porte, elle, sur la piraterie dans le golfe d’Aden, couvrant ainsi une zone plus large et complétant la réponse à la piraterie globale.

Par ailleurs, l’aide au développement du Japon peut fournir des moyens pour remédier aux causes profondes de la piraterie ou permettre de dépasser les résistances des Etats d’Asie par exemple à une présence trop visible des forces japonaises dans la région sous forme de patrouilles communes.
C’est ce que suggère par exemple l’expert James Manicom. « L’aide officielle au développement doit viser à réduire la pauvreté, améliorer la gouvernance, et répondre aux défis de sécurité humains dans les havres connus des pirates »… Un programme ambitieux mais clairement dans les compétences du Japon.

(1) Guibourg Delamotte, La politique de défense du Japon, Paris, PUF, octobre 2010, p.73 et 74
(2)« Piracy and armes robbery against ships in Asia ». Half yearly report. January-june 2011, Singapour, p 2
(3) Andrin Raj, « Japan’s initiatives in security cooperation in the straits of Malacca on maritime security and in Southeast Asia : piracy and maritime terrorism » , The Japan Institute for International Affairs (JIIA),Tokyo, Japan, 2009, p14
(4) Ibid page 11
(5) Ibid p14
(6) Richard J. Samuels, « New Fighting power ! » Japan’s Growing Maritime Capabilities and East Asian Security, International Security, Vol 32, No 3 (Winter 2007/2008), p105
(7)Yoichiro Sato, « Southeast Asian receptiveness to japanese maritime security cooperation », Asia-Pacific Center for Security Studies, September 2007
(8) Lire à ce sujet : Aymeric Janier, "Mer de Chine méridionale : rivalités en eaux troubles", Le Monde.fr, 18 août 2011
(9) Brittany Damora and Evan Jendruck, « Piracy in Southeast Asia to surge », The China Post, July 4 2011, p1
(10) Andreas Graf, « Countering Piracy and Maritime Terrorism in South East Asia and off the Horn of Africa », PIRAT Working Papers on Maritime Security Nr55, April 2011, PIRAT, p37 et 38
(11) « Piracy on agenda as Japan, Indonesia Leaders meet », Australia Network News, Saturday 18 june 2011, p1
(12) James Manicom, « Japan’s role in strengthening maritime security in Southeast Asia, in « Maritime Security in Southeast Asia. US, Japanese, regional, and industry strategies », The National bureau of Asian Research, NBR Special Report # 24, November 2010, p.38

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